作者描述：：今年十一月中下旬，國務院法制辦公室公布條例，自此我國存款保險制度終于破題。對于存款保險制度的推出，市場充滿了期待，但是存款保險制度的具體作用是什么呢？針對這種問題，有關專家做出了解釋。　　出臺存款保險制度是出于何種考慮　　問題：什么是存款保險制度？　　中國人民大學副教授徐陽光：根據《條例》規定，存款保險制度是指國內吸收存款的銀行業金融機構，依照規定向存款保險基金管理機構交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構依照規定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。徐陽光北方工業大學副教授榮國權：存款保險制度作為一種金融保障制度源起于20世紀30年代的美國，在隨后的幾十年間，因其在金融監管檢查和金融風險控制及預警方面發揮了重要作用，引起各國關注并引入，存款保險制度成為世界各國國內監管金融機構的一個重要手段。　　問題：看來銀行也可能面臨破產風險。徐陽光：以前，老百姓從未想過銀行會破產，但全球經濟發展的趨勢告訴我們，銀行是可以破產的。從國外的情況看，每次金融危機都會導致銀行破產。而在中國，不要說銀行破產，甚至其他非銀行類金融機構破產都不可想象。不過，廣東國際信托投資公司破產案向全世界宣示：中國的金融機構也是可以破產的。隨后發生的一系列破產案更是讓投資者感覺到金融機構的風險性。但老百姓還是不相信銀行會破產。因為在我國，銀行破產會牽涉到眾多存款人的利益，如處理不善將會引發系統性金融危機，在沒有存款保險制度的情況下，國家并沒有更為妥善的應對辦法。制定存款保險條例，不是近期才考慮的事情，從20世紀90年代起，官方一直在醞釀銀行業金融機構破產條例，只因存在分歧且需要廣泛的討論以求共識，加之立法需要尋找最佳的時機，因此，直至今日才醞釀出臺該制度。榮國權：由于歷史和國情原因，我國長期以來一直堅持著隱性的存款保險制度，即以國家和政府的信用對存款類金融機構的商業行為進行擔保。但是，1998年發生的海南發展銀行破產關閉事件讓我們看到了這種隱性存款保險制度的不足和缺陷。隨著我國市場經濟的發展和金融市場的不斷開放，設立符合我國國情的存款保險制度已迫在眉睫。　　問題：制定這一制度有法律依據嗎？　　徐陽光：根據我國企業破產法第134條規定：“商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。”“金融機構實施破產的，國務院可以依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法。”該條款要義有二：一是將商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構納入破產法的適用范圍，意味著金融機構具備了破產資格。二是授權國務院制定金融機構破產的具體實施辦法。然而，國務院并未制定統一的金融機構破產條例，只是在2008年4月出臺了《證券公司風險處置條例》，在證券領域成立了中國證券投資者保護基金，在保險領域成立了保險保障基金，這為相應領域的金融機構破產提供了制度基礎。但反觀銀行領域，既無存款保險基金，更無銀行業金融機構破產規定，實屬金融立法和破產法之空白地帶。所以，《條例》意味著我國商業銀行破產立法邁出了關鍵的一步，具有十分重要的意義。　　存款保險制度能否保障各方利益　　問題：存款保險制度的積極意義體現在哪些方面？　　榮國權：在經濟全球化的背景下，大型金融危機和金融市場動蕩所產生的影響已不僅限于一個國家，其所波及的各國金融市場都會受到沖擊，從其他各國已經設立的存款保險制度可以發現，該制度可以有效提高金融系統的穩定性，有利于防范金融風險，維持正常的金融秩序。該制度也有利于保護存款人的利益。由于銀行的資金管理模式具有較高的風險性和不穩定性，在出現經營管理不善或其他資金問題時，較其他企業和機構更容易發生信用危機。存款保險制度不僅能在銀行出現金融危機時為銀行提供資金援助從而保障存款人的利益，而且在有存款保險制度保護的情況下也會減少存款人擠兌的風險。該制度對于銀行業的發展也有積極影響。基于我國國情及金融業的發展現狀，可以預知的是存款保險制度的實施將會改善我國商業銀行經營模式陳舊、資產負債結構不合理、風險抵御能力較差的現狀，增強國家對金融業的監管。　　問題：那么，《條例》如何保障銀行業的安全？　　徐陽光：從該條例的適用范圍看，投保機構的范圍涵蓋到了“商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構”，可以全面保障銀行業金融機構的安全。從保險的標的來看，“被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構同業存款、投保機構的高級管理人員在本投保機構的存款以及存款保險基金管理機構規定不予保險的其他存款除外”，這從正反兩方面界定了存款保險所保障的存款范圍，比較合理。在存款保險費率方面，該條例擬規定，存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整，報國務院批準后執行。各投保機構的適用費率，由存款保險基金管理機構根據投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素確定。該條規定可解決不同類型銀行風險程度不一的問題，有助于解決立法中的分歧。　　榮國權：《條例》第2條是關于我國存款保險制度適用范圍的規定，即在我國境內設立的大中小型金融機構均應投保。采用這種強制保險的模式對我國境內的金融機構進行全覆蓋式的監管，不僅可以保證存款保險制度的公平性和合理性，還有利于為存款人提供全方位無死角的保護。而《條例》中關于存款保險費率的規定很是亮眼。根據不同銀行的差異采取了差別費率。存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成，因此風險大的金融機構相對于風險小的金融機構費率要高。相較于單一費率而言，這樣的安排既體現了存款保險制度的市場化原則，又可以公平對待經營模式不同的金融機構，并且實施差別費率還可以對我國的金融機構形成正向激勵，促使金融機構穩健經營，降低道德風險，從而達到保護存款人利益的目的。　　問題：《條例》規定了50萬元的賠償限額，存款人的利益能得到保障嗎?　　徐陽光：《條例》規定，存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。但同時也規定，國務院有關部門可根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額。任何國家的存款保險制度都無法完全保障存款人的資金安全，都有最高償付限額的規定。該《條例》的規定，參考了國際標準，也符合中國的具體情況，值得肯定。　　榮國權：存款保險限額可以根據我國經濟發展狀況的變化進行動態調整，這樣的規定即避免了全額賠付可能帶來的巨大風險，又可以充分發揮其作用。《條例》還有關于我國存款保險制度模式的規定，現行世界各國的存款保險制度大致可以分為3種模式：第一種是“付款箱”，即僅在銀行倒閉后負責賠付存款人。第二種是“損失最小化”，即要求存款保險同時還要具有風險監測和處置的功能。第三種是“風險最小化”，即要求存款保險進一步具有早期糾正和補充監管的功能。而我國存款保險制度從整體上講采取了“風險最小化”的保險模式，這樣的模式選擇既有存款保險的功能又有一定的監督檢查功能，可以及時了解金融機構的經營活動狀況并及時發現問題，對于風險做到早發現、早處置，能從根本上防止金融體系風險的累積，也有利于從源頭上防止存款人的資金損失。　　問題：制度的出臺需要落實到位，該《條例》如果通過能得到切實執行嗎？　　徐陽光：《條例》還賦予了存款保險基金管理機構一定的權限。存款保險基金管理機構一旦成立，將具有核查投保機構的權力，參加金融監管協調機制并共享信息的權力以及發布風險警示等權力。由此可見，存款保險基金管理機構并非單純處于銀行出現問題時被動償付的地位，而是可以主動參與銀行業監督管理，致力于維護金融安全。　　哪些問題還需要考量　　問題：《條例》是否還有需要完善的地方？　　徐陽光：我本人對《條例》的內容基本滿意。當然，也有進一步完善的空間。例如，如何界定存款保險基金管理機構的性質?如何定位其職能?存款保險基金管理機構如何有效參與到商業銀行接管、整頓等前期處置階段并發揮其獨特的作用?其余銀行業監督管理機構的職責如何協調？目前的征求意見稿中欠缺這方面的規定。建議國務院法制辦公室對這些問題再予斟酌。　　榮國權：《條例》中有一些問題有待商榷，像其中僅言明了存款保險費率采用差別費率而沒有公布具體的費率水平。由于具體的費率高低將決定金融機構的經營成本，因此如何設計費率對于我國銀行業金融機構來說十分重要，同時由于采用差別費率而隨之產生的不同風險層級的費率也是制度設計中應當慎之又慎的難點。從總體上講，如果存款保險費率較高，那么必然會增加金融機構的經營成本，從而對我國銀行業造成沖擊，而如果費率較低，則必然會使存款保險制度的監管功能削弱，因此，如何設計符合我國銀行業具體情況的費率也是《條例》所要面臨的問題。此外，近年來類似于余額寶的迅猛發展，其吸收和變相吸收的存款規模越來越大，而對于這些具有吸收存款性質的網絡理財產品是否應當納入存款保險制度進行監管同樣是個問題。隨著網絡理財產品越來越為人們所熟悉，很多存款人已然將其視為第二個銀行，而我國現有的金融監管模式和監管方式對于這類平臺還沒有進行嚴格的監督和管理，因此，如何保護這類平臺上存款人的利益，以及是否應當將其納入存款保險制度的體系中，都是值得討論的問題。　　慧擇提示：綜上可知，存款保險制度推出后，能夠保證各方的利益，并可以起到防止金融風險蔓延、減少社會動蕩的作用。而在具體實施中，存款保險限額可以根據我國經濟發展狀況進行動態調整。